Američka inicijativa za decentralizacijom možda neće razriješiti probleme BiH

by Petr Čermák

Izvorno objavljeno na Balkan Insight

January 22, 2021

Inicijativa Bajdenove administracije za centralizacijom vlasti na državnom nivou u BiH– dok je decentralizira na lokalnom nivou – neće nužno zemlji donijeti više stabilnosti i inkluzije.

US government building

S promjenom američke administracije na vidiku, intenziviraju se i rasprave o očekivanim promjenama politike Vašingtona prema zapadnom Balkanu. Očekivanja od nove administracije posebno su velika u BiH, koja je smatrana kao posebno važna za Džo Bajdena zbog njegovog prethodnog angažmana u regiji. BiH je destabilizirana dugotrajnim unutarnjim sukobom između vladajućih elita triju konstitutivnih naroda zbog revizije ustavnog poretka osnovanog Dejtonskim sporazumom 1995 godine i očekuje se da će nova američka administracija više nego ikada vršiti pritisak na lokalne aktere da pronađu kompromis.

 

Iako je prerano za procjenu hoće li se ta očekivanja ispuniti i koji će to biti konkretni koraci, koje će Vašington predložiti, osnovni principi agende SAD mogu se zaključiti iz prvih izjava Bajdenovih savjetnika. 

 

Jedan od onih, koji već na osnovu svog direktnog iskustva iz regije pružaju savjete novoj administraciji, je Danijel Server, koji je bio posrednik SAD između sukobljenih strana u kasnoj fazi rata u BiH u 1990-im. 

 

Server je u svojim izjavama za regionalne medije predstavio neke od mogućih mjera, koje navodno imaju za cilj da reformišu Dejtonski poredak. Njegova argumentacija se prije svega temelji na pozivu na veću centralizaciju, koja bi ograničila ovlasti etnički definiranih entiteta i kantona u BiH. Pored ove prilično predvidljive agende, Server također spominje još jednu potencijalno važnu institucionalnu reformu, koja bi trebala ići ruku pod ruku s centralizacijom – jačanje vlasti na lokalnom nivou.

 

Iako bi kombinacija reformi koje je predložio Server dovela do centralizacije BiH na državnom nivou, također bi ojačala vlast na decentralizovanom nivou opština. Server, koji je upoznat sa zemljom i njenim etno-političkim podjelama, definitivno je svjestan da bi se bilo kakvom pokušaju centralizacije zemlje usprotivili lideri bosanskih Srba i Hrvata, koji umjesto toga traže veću etničku autonomiju. Dakle jačanje vlasti na lokalnom nivou moglo bi biti zamišljeno kao kompenzacija koja bi se im ponudila kao djelomična nagrada za gubitak ovlasti na kantonalnom i entitetskom nivou.

 

Ipak, glavno pitanje koje treba postaviti prije bilo kakvog prebacivanja ovlasti na opštine je, da li lokalni nivo kao takav pruža bolji način upravljanja i olakšava međuetnički kompromis i umjerenost. 

 

Moramo se osvrnuti na postojeće modele centralizacije na državnom nivou u kombinaciji sa snažnom vlasti na lokalnom nivou u Sjevernoj Makedoniji i Kosovu, kao i na dosadašnja iskustva s upravljanjem na nivou opština u BiH. Na osnovu mješovitih rezultata podjele vlasti između predstavnika različitih etničkih grupa u regiji, moglo bi se reći da je upravljanje na lokalnom nivou česće odraz a ne riješenje problema na državnom nivou. Njegov potencijal za poticanje umjerenosti stoga ne treba uzimati zdravo za gotovo.

 

Presedan Sjeverne Makedonije i Kosova

 

U svojoj argumentaciji se Server vjerovatno poziva na iskustva s „nametnutom“ decentralizacijom u Sjevernoj Makedoniji i Kosovu, gdje su postavljene ustavne odredbe, koje kombinuju centraliziranu vlast na državnom nivou (umjesto federalne strukture) s pojačanom vlašću na lokalnom nivou, kako bi pomogle riješiti lokalne etničke sukobe.

 

Prebacivanje procesa donošenja odluka o mnogim etnički osjetljivim pitanjima na pojačane lokalne institucije bio je u Sjevernoj Makedoniji kamen temeljac Ohridskog sporazuma iz 2001. godine, koji je okončao međuetničko nasilje u zemlji.

 

Sporazum je Sjevernoj Makedoniji donio relativno stabilan model međuetničke ravnoteže u upravljanju na državnom nivou, koji je zasnovan na konsocijacijskom modelu podjele moći. Politika na lokalnom nivou igrala je važnu ulogu u međuetničkoj političkoj stabilnosti jer su se velike koalicije vodećih makedonskih i etnički albanskih stranaka generalno prenosile i na politički nivo opština, koje se nalaze u etnički mješovitim područjima.

 

Na Kosovu je decentralizacija inače centralizovanog sistema upravljanja na nivo opština bila jedan od vodećih principa Ahtisarijevog plana iz 2008 godine, koji je bio namijenjen da pruži srpskoj manjini djelomičnu autonomiju u novoproglašenoj državi, u kojoj su politički dominirali Albanci.

 

Međutim, rezultati decentralizacije na Kosovu su u pogledu međuetničke političke ravnoteže između Albanaca i Srba upitni.

 

U nekim od etnički mješovitih područja obje zajednice efektivno dijele vlast bez obzira na svoj većinski ili manjinski položaj. Ipak, mnoge opštine u kojima dominiraju Srbi i nadalje djelomično funkcionišu u svom paralelnom sistemu, koji podržava Beograd, neovisno od centralne vlade i ne obazirući se na prisustvo lokalnih albanskih manjina. U međuvremenu, srpske manjine u nekim opštinama kojima vladaju albanske stranke krive lokalnu većinu za svoje isključenje iz lokalnog upravljanja

 

‘Neregulisana podjela vlasti’ u bosanskim opštinama

 

U Bosni, koju karakterizira komplikovani institucionalni sistem podjele vlasti na više nivoa, politika na opštinskom nivou je do sada bila jedini institucionalni nivo, gdje je podjela vlasti između konstitutivnih naroda ostala gotovo neregulisana zakonom. 

 

Osim dva svojevrsna slučaja, Brčkog (od 1999. godine) i Mostara (od 2020. godine), gdje se koncosijacijski model podjele vlasti primjenjuje u lokalnoj upravi, bosanski gradovi i opštine nemaju mehanizme da efikasno omoguće lokalnim manjinama pristup zakonodavnoj ili izvršnoj vlasti na lokalnom nivou. Neregulisana politika na opštinskom nivou u etnički mješovitim područjima tako otkriva kako odnosi između vodećih etničkih stranaka mogu funkcionirati izvan rigidnog modela podjele vlasti na višim institucionalnim nivoima.

 

Dosadašnji ishodi te neregulisane podjele moći otkrivaju obećavajuće slučajeve glatke međuetničke saradnje, kao i alarmantne slučajeve vladavine većine i diskriminacije. U mnogim etnički mješovitim opštinama su vodeće etničke političke stranke sudjelovale u stabilnim vladama velikih koalicija. Predstavnici bošnjačke i hrvatske povratničke manjine su u većini opština sjeveroistočne Republike Srpske, gdje su prisutni kao značajan lokalni politički faktor, podržavali vladajuće srpske stranke. S druge strane su bošnjačke i hrvatske etničke stranke zajedno vladale mnogim etnički mješovitim opštinama širom Federacije BiH bez pokušaja da zloupotrebe svoju relativnu većinu kako bi nadvladale manjinu.

 

Iako ovi slučajevi glatke međuetničke podjele vlasti pokazuju da konkurentske etnopolitičke snage mogu sarađivati na lokalnom nivou uprkos odsustvu bilo kakvih mehanizama podjele vlasti, postoje i slučajevi kada lokalne većine iskorištavaju svoju političku prednost na račun lokalnih manjina. Predstavnici bošnjačkih manjina optužuju hrvatsku vladajuću stranku za diskriminaciju u mješovitim gradovima Stocu, Čapljini ili Kiseljaku, gdje Hrvati čine demografsku i političku većinu. Suprotno tome, hrvatski predstavnici kažu da se suočavaju s istom isključenošću u Novom Travniku ili Travniku, kojima dominiraju Bošnjaci. Bošnjački predstavnici u dijelovima RS također tvrde da ih lokalna srpska većina isključuje iz lokalnog upravljanja.

Da li bi decentralizacija donijela umjerenost?

 

Gore opisani slučajevi (ne)podjele vlasti na lokalnom nivou u Bosni, Kosovu i Sjevernoj Makedoniji imaju jednu važnu zajedničku osobinu – vodeće etničke stranke kao glavne protagoniste.

 

Bez obzira na to, je li ishod inkluzija ili ekskluzija manjine, akteri koji određuju ishod su iste etničke stranke koje vladaju na višem nivou. Lokalna politika kao takva ne uvodi u igru nove građanske ili neetničke snage. U Kosovu, Sjevernoj Makedoniji kao i trenutno u Bosni, politici na opštinskom nivou dominiraju iste etničke snage koje sve od kraja rata dominiraju i politici na državnom nivou. Politička umjerenost na lokalnom nivou stoga ovisi o sposobnosti etničkih predstavnika da se dogovore na podjeli vlasti. Zato bi bilo naivno očekivati, da će decentralizacija vlasti na lokalni nivo automatski donijeti više stabilnosti i inkluzije u zemlju, koju karakterizira dugoročna politička nestabilnost i ekskluzija na višim političkim nivoima. Politika na lokalnom nivou u proteklim godinama nije bila u regiji riješenje državnih problema već njihovim odrazom.

 

Očekivani pokušaj Bajdenove administracije da „pogura“ centralizaciju BiH će u međuvremenu izazvati snažnu kontra reakciju vladajućih elita bosanskih Srba i Hrvata. Ako decentralizacija na lokalnom nivou treba služiti kao kompenzacija za gubitak etničke autonomije na kantonalnom i entitetskom nivou, onda bi također trebala regulisati podjelu vlasti između grupa u etnički mješovitim područjima. 

 

Empirijski dokazi iz regije pokazuju da upravljanje na lokalnom nivou pruža prostor za međuetničku saradnju, ali i za sukobe, posebno ako nije regulisano. Potencijal lokalnog upravljanja za poticanje umjerenosti stoga ne treba uzimati zdravo za gotovo – pogotovo u BiH, gdje bi vladajuće elite mogle prenijeti svoje rivalstvo s kantonalnog i entitetskog nivoa na opštinske skupštine, koje djeluju izvan vidokruga domaćih i međunarodnih aktera.